Mittwoch, 23. April 2014

Warum allein die Gesamtkonzernsteuer Steuerwettbewerb eindämmen kann

Zwei Fachleute von Attac - Markus Henn und Karl-Martin Hentschel - haben gerade eine neue Studie von Kimberly Clausing gelesen, die schon länger zu Unitary Taxation forscht: "Lessons for International Tax Reform from the U.S. State Experience under Formulary Apportionment". Die per Email gesendeten Beobachtungen der beiden sind zu wichtig um sie nicht einem weiteren Publikum zugänglich zu machen (mit leichten Änderungen um des Kontexts willen):

Die Studie beleuchtet die Erfahrungen, welche die USA mit der Besteuerung der Unternehmensgewinne gemacht haben. Ein Teil der US-Unternehmensertragssteuern wird auf Ebene der US-Bundesstaaten erhoben. Dabei wird der gesamte in den USA erwirtschaftete Gewinn auf die einzelnen Bundesstaaten anhand einer Formel mit drei Faktoren verteilt, welche die tatsächliche wirtschaftliche Aktivität abbilden. Dabei ist die Studie auch deshalb höchst interessant, weil sie nicht nur die Wirkungen und Veränderungen der Unitary Tax (UT = Gesamtkonzernsteuer - siehe hier und hier) in den letzten 30 Jahren referiert und analysiert, sondern auch zahlreiche andere Studien zur UT in den USA mit einbezieht und vergleicht.

Eine gesonderte Bilanzierung und Besteuerung für jede Rechtsperson (und dem "arm's length principle" der OECD), wie sie heute noch in der EU üblich ist, war in den USA sehr schwierig: "U.S. states realized the difficulty of separate accounting for income and expenses in each state in an environment when business activity is well-integrated across state". Diese starke Integration haben wir nun auch international zunehmend durch multinationale Unternehmen - und dieselben Schwierigkeiten.

Clausing misst in der Studie, wie sich die Steuerbelastung aus verschiedenen Formeltypen auf die wirtschaftliche Situation eines Staates (Investitionen, Umsätze, Beschäftigung, Staatseinnahmen) auswirkt. Ihren Analysen zufolge gibt es kaum nennenswerte Effekte ("very few negative tax burden effects").

Die wichtigsten Ergebnisse Clausings sind:

1.      Die UT hat sich in den USA trotz sehr unterschiedlicher Formeln als Mittel gegen BEPS (base erosion and profit shifting) bewährt: „In comparison to separate accounting, formulary apportionment substantially reduces concerns regarding the shifting of income from high-tax to low-tax states.

2.      Die Gewichtung der drei klassischen Faktoren (Anlagen, Gehälter, Umsätze) hat sich in den USA im betrachteten Zeitraum (1986 bis 2012) massiv verändert: waren sie 1986 noch in 80% der Fälle zu je einem Drittel gleich gewichtet, ist dies jetzt nur noch bei 17% der Formeln so. Das Modell, dass ausschließlich Umsätze zur Bestimmung der Steuerbasis herangezogen werden, verbreitete sich von 0% 1986 auf 20% der Bundesstaaten in 2012, und bei vielen weiteren Staaten wird Umsatz zumindest deutlich höher gewertet als die beiden anderen Faktoren. Es gab eine deutliche Verlagerung zu einer höheren Bewertung des Faktors „sales“ und einer geringeren der Faktoren „assets“ und „payroll“. Dies sollte Unternehmen wohl motivieren, sich in einem Staat anzusiedeln. Einige Bundesstaaten gingen sogar zu einer Ein-Faktor-Formel über, in der nur noch „sales“ berücksichtigt werden. Offensichtlich glaubten Politiker, dass sie dadurch die Wettbewerbsposition ihres Bundesstaates verbessern könnten. 

3.      Die tatsächlichen Wirkungen dieser Politik waren jedoch (erstaunlicherweise) sehr begrenzt. Auf den gesamten Zeitraum war die Auswirkung der Formeländerungen statistisch nicht signifikant. In den ersten Jahren des Zeitraums (von 1986 bis 1995) gab es leichte Wirkungen, die sich danach aber nivellierten. (Vermutlich gab es Anfangsvorteile bei armen US-Staaten, die nur noch den Umsatz in die Formel nahmen und dadurch Investoren anlockten – die waren aber nicht nachhaltig).

4.      Die Wirkung einer geringeren Gewichtung des Faktors „assets“ auf Investitionen war in den letzten 15 Jahren sogar negativ – das heißt es wurde mehr in Staaten investiert, die Investitionen höher besteuern. Das ist ein deutliches Signal, dass andere Ansiedlungsfaktoren für die Wirtschaft wichtiger sind.

Schließlich diskutiert sie die Übertragbarkeit der US-Ergebnisse auf die internationale Ebene. Einerseits darf international mit noch geringeren Auswirkungen gerechnet werden weil der Wettbewerb innerhalb der USA wegen höherer Kapital- und Arbeitsmobilität härter ist. Andererseits spricht für stärkere Auswirkungen der Formelzusammensetzung auf Investitionsentscheidungen im internationalen Kontext, dass der Steuersatz der US-Bundessteuer, für welche die Unitary Tax gilt, niedriger ist als die auf nationaler Ebene erhobenen Ertragssteuersätze. Im Jahr 1986 war der durchschnittliche Ertragssteuersatz aller US-Bundesstaaten durchschnittlich 7,2%, im Jahr 2012 noch 6,6%.

Diese Studie zeigt, dass die Furcht vor massivem Steuerwettbewerb bei Einführung einer gemeinsamen Konzernsteuer-Bemessungsgrundlage (GKB) in der EU unbegründet scheinen, selbst wenn es unterschiedliche Formeln geben sollte. Die Auswirkungen von unterschiedlichen Formeln sind vorhanden, aber begrenzt und im Vergleich mit dem extremen Steuerwettbewerb in der EU in den letzten 20 Jahren eher gering. Während es in der EU geradezu einen Dumpingwettbewerb gab, sind die Unternehmenssteuern in den USA insgesamt (Bundessteuer, Landessteuer und Kommunalsteuer) mittlerweile die höchsten der Welt (New York und Californien liegen bei über 40%). Allerdings ist der Anteil der Bundesstaaten mit ca. 7% nicht dominierend.

Daraus kann man schließen, dass sich die UT international schrittweise auch ohne eine einheitliche Formel einführen lässt – anders wird es auch gar nicht gehen. Aber man sollte eine einheitliche Bilanzierung anstreben. Insofern kann die GKB in der EU ein wichtiger Schritt in diese Richtung sein.

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