Montag, 11. April 2016

Schäubles Plan gegen Offshore-Geldwäsche und -Steuerhinterziehung: Die zehn Punkte in der Einzelkritik


Kurzanalyse von Markus Meinzer[1], 11. April 2016

Schäubles Plan gegen Offshore-Geldwäsche und -Steuerhinterziehung: Die zehn Punkte in der Einzelkritik

Als Antwort auf die Enthüllung des systematischen Missbrauchs von Briefkastenfirmen stellte die Bundesregierung am 10. April 2016 ein Papier über die nächsten 10 Schritte vor. Das Papier liegt dem  Tax Justice Network vor  (hier einzusehen). Wie in einer Pressemitteilung am Morgen des 11. April erläutert (siehe hier), eignet sich bis auf einen der Punkte (Nummer 9, zu Verjährungsfirsten) kein einziger, um nennenswerte Erfolge im Kampf gegen die institutionelle Korruption, die das Offshore-Finanzsystem ermöglicht, zu erzielen. Diverse Maßnahmen zu weiteren Schwächung der Geldwäschebekämpfungsregeln hingegen werden von Finanzminister Schäuble weiter vorangetrieben.
Hier eine Einzelkritik der vorgeschlagenen zehn Maßnahmen.
Maßnahme
Stärken
Schwächen
1. Panama muss kooperieren
Hört sich gut an.
- Neben Panama gibt es zig andere Schattenfinanzplätze, auf die Geldwäscher und Steuerflüchtlinge ausweichen können. Die USA nehmen ebenfalls nicht am Datenaustausch teil. Gegen einzelne Gebiete vorzugehen, andere aber zu übersehen, führt lediglich zum Ansturm auf verbleibende Megaoasen.
- Der notwendige Nachweis wirtschaftlicher Aktivität versagt seit Jahrzehnten, den Unterbietungswettlauf in der EU zu stoppen (u.a. wegen rechtlichen Einwänden, siehe EuGH Cadbury-Schweppes Urteil 2006) und taugt deshalb nur sehr eingeschränkt als Kern einer Nachweispflicht.
- Die vorgeschlagene Unterscheidung in „unschädliche leere Firmenmäntel“ einerseits, und in schädliche „Briefkastenfirmen“ andererseits seitens der OECD erscheint weltfremd. Seit Jahrzehnten versucht die Staatengemeinschaft erfolglos gemeinsame Kriterien für (un)schädliche Rechtsformen und -praktiken zu definieren. Die Geschichte des Scheiterns reicht mindestens 20 Jahre zurück (Meinzer, 2016). Gemeinsame Kriterien für eine Unterscheidung werden – so zeigt es die Erfahrung - nicht konsensfähig sein und würden viele Jahre unnötiger, kostspieliger und vergeblicher Verhandlungen bedeuten.
- An der Erkenntnis, dass Firmeneigentümer egal welcher Rechtspersonen sich registrieren sollten, mangelt es nicht. Schon 2001 schlug die OECD (OECD 2001: 9-10) vor, zentrale öffentliche Register der Firmeneigentümer aller Rechtspersonen einzurichten, ohne dass diese bislang umgesetzt wären.
2. Vereinheitlichung der verschiedenen nationalen und internationalen „schwarzen Listen“
- Schönes Ideal, hört sich gut an.
- Schiebt die Verantwortung auf die gelisteten Steueroasen
- Schiebt die Verantwortung auf die fehlende Vereinheitlichung.
Seit 20 Jahren versucht sich die OECD auf gemeinsame Steueroasen-Kriterien zu einigen – erfolglos. Die schwarze Liste der OECD 2009 war innerhalb einer Woche leer. Bis heute steht auf der deutschen Liste kein einziger Staat. Die EU hat ihre jüngste  Steueroasenliste im Oktober 2015 aus dem Netz genommen, zu groß wurde der Druck der Oasen angesichts der offenbaren Inkonsistenzen und Auslassungen. Kein Staat wird jemals die USA auf eine schwarze Liste setzen, obwohl sie laut TJN die größte Steueroase sind. Statt Listen benötigen wir ambitionierte Standards, die für Rechtspersonen aller Staaten gleichermaßen gelten.
3. Automatischer Austausch für mehr als 100 Staaten
-
Die Ausweitung des Standards auf immer mehr Staaten ist längst beschlossene Sache. Die USA jedoch werden nicht teilnehmen und torpedieren somit die Wirksamkeit des Systems. Einen konkreten Vorschlag, wie die USA zur Teilnahme bewegt werden könnte, wird vom BMF bislang ignoriert (siehe hier). Außerdem verkennt die Zahlenmeierei, dass es diesen hundert Staaten völlig frei steht, mit wie vielen der übrigen 99 sie künftig Daten austauschen. Viele Länder, darunter auch die Schweiz und Deutschland, haben bereits signalisiert, dass sie sehr selektiv vorgehen wollen. Entwicklungsländer, die Hauptleidtragenden bleiben planmäßig außen vor. Deutschland verweigert sich sogar der Teilnahme an einem Pilotprogramm, bei dem Industrieländer mit einzelnen Entwicklungsländern die Technologie für den Datenaustausch Schritt für Schritt einführen.
4. Überwachungsmechanimus für automatischen Austausch
Ein Überwachungsmechanismus und wirksame Sanktionen sind notwendig.
Es ist längst beschlossene Sache, dass das Global Forum die Einhaltung des neuen Standards überwachen soll. Der Ruf nach „wirksamen Sanktionen“ aber klingt aus der Feder des Finanzministeriums wenig glaubwürdig, denn dieses hat im Kabinettsentwurf eine Höchststrafe von 5.000€ vorgeschlagen. Auch wenn daraus nach der Debatte im Finanzausschuss 50.000€ wurden, offenbart diese Summe selbst bei vorsätzlichen Falschmeldungen die Vorstellungen des deutschen Finanzministeriums, was es unter „wirksamen Sanktionen“ versteht. Also werden große Anreize in Deutschland bestehen bleiben, sehr Vermögende falsch zu melden. Weil detaillierte öffentliche Statistiken nicht vorgesehen sind, droht das ganze System ein Papiertiger und Bürokratiemonster zu bleiben (Details hier). In den Niederlanden sind übrigens Gefängnisstrafen bei vorsätzlichen Falschmeldungen im Gesetz vorgeschrieben.
5. Register über Firmeneigentümer
Weltweit nationale Register über wirtschaftliche Eigentümer von Firmen wären – bei ansonsten gleichbleibender Rechtslage - ein Fortschritt.
So lange die Register nicht öffentlich sind, kann die fragwürdige Datenqualität keinen nennenswerten Mehrwert garantieren, zumindest keinen, der die Kosten rechtfertigen könnte. Weil heute abertausende Notare, Banken und Makler bereits verpflichtet sind, genau diese Informationen zu erheben, dabei aber in aller Regel scheitern, ist es wenig plausibel zu erwarten, dass nationale Behörden in der Lage sein werden, diese zigtausenden Akteure zu ersetzen und einen Mehrwert erzeugen können. Die Integrität der Daten ist nur bei Öffentlichkeit zumindest der Namen und Geburtsdaten der wirtschaftlich Berechtigten zu gewährleisten, da ansonsten Scheineigentümer und –Direktoren sowie andere Umgehungsstrategien nicht entdeckt werden könnten.
Außerdem wird bei der vierten Geldwäscherichtlinie just der Gebrauch von Scheindirektoren anstelle der wirtschaftlich Berechtigten im großen Stil legalisiert, was einen Rückschritt gegenüber der heutigen Rechtslage darstellen würde (siehe hier).
Jede Frau und jeder Mann hat ein Recht diese Daten einzusehen, weil alle potentiell Geschädigte des Offshore-Finanzsystems sind, sei es durch Steuerflucht, Marktmissbrauch wie Insiderhandel, Korruption oder andere Straftaten. Nur weil die Opfer des Offshoresystems meist die ganze Gesellschaft betreffen, sind deren Schäden nicht weniger gravierend. Gerade weil das Offshoresystem so viele Teilbereiche berührt, darf der Nutzerkreis der Daten nicht beschränkt werden.
6. Register vernetzen
Vernetzte Register sind besser als nicht Vernetzte.
Der vorgesehene Zugriff auf die Register für „entsprechend spezialisierten Nichtregierungsorganisationen und Fachjournalisten“ ist konkreter als ein nicht näher definiertes „berechtigtes Interesse“.
Erst wenn der letzte Staat bereit ist, dieser Vernetzung und dem Standard beizutreten, sind Fortschritte zu erwarten. Das langsamste Glied in der Kette bestimmt so den Fortschritt.
Einheitliche Prozeduren, wie Informationen verifiziert werden können, sind seit vielen Jahren durch die FATF Standards und die EU-Geldwäscherichtlinie bereits Realität. Deren Einhaltung kann jedoch wenig plausibel überprüft oder erzwungen werden, ohne dass es öffentliche Register gibt. Außerdem laden noch starrere Vorgaben ohne öffentliche Kontrollmöglichkeit zu institutioneller Korruption ein, also dem Austricksen und Umgehen der spezifischen Vorgaben.
Es ist ferner fraglich, mit welcher Behörde und mit welchem Budget das BMF die Eignung der „entsprechend spezialisierten Nichtregierungsorganisationen“ etwa aus Honduras, Südafrika oder Indien überprüfen möchte. Deutsche Beamte werden kaum in diese Länder reisen können um deren Eignung zu prüfen. Entwicklungsländer drohen faktisch auch künftig außen vor zu bleiben.
7. Banken an aggressiver Steuergestaltung hindern
Offenlegung von Steuersparmodellen ist in anderen Ländern schon üblich, und würde auch in Deutschland zu ein klein wenig mehr Transparenz beitragen.
Entgegen der Behauptung des BMF ist bis heute in Deutschland eben nicht strafbar, wenn Banken ausländischen Kunden bei der Hinterziehung ausländischer Steuern behilflich sind. Diese Gesetzeslücke muss dringend geschlossen werden. Jedoch erscheint diese Absicht fragwürdig, so lange das BMF diesen Sachverhalt leugnet.
Es ist außerdem offen, aufgrund welcher Daten das BMF behauptet, dass es sich schon jetzt „immer weniger“ lohne, in Graubereichen Geschäfte zu machen. Bei Abkehr von öffentlichen Berichtspflichten – wie von Deutschland beabsichtigt - droht vielmehr diese Bereitschaft deutlich zu steigen.
Deutschland hätte schon längst eine Offenlegungspflicht für Steuersparmodelle wie etwa in Großbritannien oder den USA durchsetzen können. Es ist längst überfällig, dies zu tun.

8. Verwaltungssanktionen für Unternehmen
Höhere Strafen bei Verschulden im Finanzsektor sind besser als niedrige.
Gelstrafen scheinen das Verhalten der Banken bisher wenig beeinflusst zu haben. Alle Erfahrung zeigt, dass sich erst dann Verhaltensänderungen abzeichnen, wenn entweder Bankenvorständen oder ranghohen Mitarbeitern glaubhaft Gefängnisstrafen drohen, oder aber Details über die Vergehen und Versäumnisse der Banken öffentlich werden, so dass ein unkalkulierbarer Reputationsschaden entsteht. Beides ist nicht im Vorschlag Schäubles vorgesehen. Im Gegenteil, Deutschland verhinderte maßgeblich auf EU-Ebene im November 2014, dass Sanktionen wegen Geldwäscheverstößen ohne Ausnahme öffentlich gemacht werden müssen.
Ein Unternehmensstrafrecht, das die Einstellung von Strafverfahren an die vollumfängliche Mitarbeit und persönliche Haftung von Vorständen knüpft, würde effektivere Abschreckung ermöglichen.
9. Verjährungsverschärfung
Bei diesem Vorschlag handelt es sich um eine äußerst sinnvolle Maßnahme. Dadurch wird es möglich, den wirtschaftlichen Nutzen aus internationaler Steuerhinterziehung einzuschränken.
Die Strafverjährungsfrist sollte bei internationalen Sachverhalten ergänzend auf 15 Jahre erhöht, und die Verjährungsfrist erst dann anlaufen, wenn aus dem Ausland nach Ersuchen vollständige Rechtshilfe geleistet wurde.
10. Maßnahmen gegen Geldwäsche verstärken
Diese Maßnahmen hören sich gut an.
Bessere Möglichkeiten für Gewinnabschöpfungen und zum Einfrieren von Vermögen sind dringend geboten.
Es ist völlig schleierhaft, was eine Verlagerung der FIU vom BKA zum Zoll bewirken soll. Hier scheint es um Ressortkleinkriege statt um effektive Lösungen zu gehen. Die angesprochenen gravierenden Missstände im gewerblichen Bereich werden durch weitere Kooperation zwischen den Ländern kaum nachvollziehbar behoben. Die Aufsicht über Geldwäsche gehört unter die Aufsicht des Bundesfinanzministeriums, weil dieses gegenüber Brüssel Verantwortung für die Umsetzung der entsprechenden Richtlinie trägt.
Auch im Finanzsektor muss entgegen des erweckten Eindrucks dringend bei der Aufsicht, Transparenz und Strafverfolgung nachgebessert werden.
Verbesserte Maßnahmen zum Einfrieren von Vermögen können ohne ein zentrales, öffentliches Grundbuch (mit Ausnahme einer für den Eigengebrauch genutzten Immobilie) nicht greifen.

Quellen

Meinzer, Markus 2016: Towards a Common Yardstick to Identify Tax Havens and to Facilitate Reform, in: Rixen, Thomas/Dietsch, Peter (Eds.): Global Tax Governance – What is Wrong with it, and How to Fix it, Colchester, 255-288.

Organisation for Economic Co-Operation and Development 2001: Behind the Corporate Veil. Using Corporate Entities for Illicit Purposes, Paris.




[1] Bei Rückfragen oder Kommentaren, bitte an: markus@taxjustice.net; 0178-340 5673.

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